前言

中华人民共和国成立以来，我国港口经过七十年的发展，确实取得显著的成绩，一方面我国港口基础设施规模扩大，生产能力增强，港口布局合理，结构优化升级，功能逐步拓展，港口的服务能力和水平明显提高；但另一方面，也必须看到随着审批的下放，地方政府行为对港口的建设决策和功能定位产生重大的影响，其中既有积极因素，也有一些不适应的问题。

当前，在发展环境面临诸多风险和不确定性的背景下，各国着力求变图强，以期在全球竞合中占据有利地位。世界经济波折起伏之际，亚洲经济和中国经济运行保持了总体平稳、稳中有进的发展态势，展示出强大韧劲和巨大潜力。

总结我国港口七十年来的发展历程，其主题始终定位于改革与开放两大方面，根据这一思路，以下简要回顾了历史，分析了现状，浅析了我国港口在改革与开放中相关情况。

改革中的三大问题和影响

（一）管理体制

中华人民共和国成立以来，中国港口的管理体制经历了由交通部（现为交通运输部）管理，到中央与地方共同管理；由交通部为主，到以地方管理为主的变化过程；到目前的完全下放到所在城市进行管理。

第一阶段

高度集中，统一管理，一家独办，全国垄断。在当时计划经济管理的模式下，大型海港都归交通部直接管理，内河主要港口则由交通部派出机构进行管理（如长江航运管理局、珠江航运管理局等）。

第二阶段

下放地方，双重领导，政企合一，以港养港。年，我国港口下放给所在城市，实行交通部与城市地方政府共同管理的模式。

第三阶段

政企分开，属地经营，一港一政，收支两线。年，国家以法律条文的形式对港口管理中“政企分开”进行了规定，要求省级人民政府按照“一港一政”原则自行确定管理形式，实行政企分开，建立现代企业制度，由此形成了一系列“上海模式”“天津模式”等我国港口政企分开管理模式的典型。

第四阶段

以省为单位开展港口资源整合，我国沿海各省市自治区（除上海市、港澳台地区）和长江干线各内陆省市（除云南省）均已不同程度地展开了区域港口整合，其中以浙江省为典型代表。本轮我国区域港口整合在发展趋向上的普遍性集中体现在两方面，一是沿海沿江各省市自治区普遍参与，均将推进省域范围内的区域港口整合作为现阶段重要的工作内容；二是参与区域港口整合的各地普遍性地强化了省级港口集团或港口行政管理机构在区域港口发展中话语权和引领作用。

改革主要形成了一系列成果，包括：

?一是充分调动中央和地方以及社会各个方面建设、管理港口的积极性，特别是空前提高港口所在城市人民政府对建设和管理港口的积极性；

?二是使港口行政管理机构专事港口行政管理事权；

?三是减轻港口生产经营企业的责任和义务，专门从事企业经营发展。

随后，在年掀起了港口资源整改的热潮，这是因为在我国港口领域，区域层面已出现较为明显的产能过剩现象。

（二）费收管理

我国现行的港口费收规则经历了五十余年的变化，现主要有两部分四个费收规则组成。即《港口费收规则》（外贸部分）和外贸部分，其中外贸部分由《沿海港口费收规则》《长江港口费收规则》《黑龙江港口费收规则》3个费收规则组成。从年到年的30年间，其费率虽然几次调整，但限于当时经济状况和管理体制，每次调整都是降低费率；直到年第一次回升，引起改革的序幕，才使得我国港口费率改革进入了实质性的阶段。

此外，我国对港口收费项目、费率水平进行了调整，统一了公共码头、货主码头、合资码头的外贸货物费率标准，对国轮、外轮统一收费标准，实行以政府定价为主，指导价、市场价并存的定价方式。

（三）投融资体制

在我国港口投融资上，其资金来源渠道是国家、省、市等各级财政的投资。随着港口减少规模的加大，投融资体制也相应进行了调整。

从年起，我国港口基本建设投资（原国家预算内）由国家预算内拨款改为“拨改贷”的有偿使用政策。建设资金由国家计划委员会、交通部负责管理。

从年至年，国家成立了交通投资公司，港口基本建设投资中的“拨改贷”改为经营基金，由国家交通投资公司安排；

年，国家撤销国家专业投资公司，成立了国家开发银行，只负责安排基础设施大中型基本建设项目的资金配置（包括软、硬贷款），随着我国取消外资限制和管理体制改革的深入，投融资方式也趋于多元化（见表1）。

港口资源整合也使得央企、民营资本充分参与，年，辽宁省港口资源整合的一大特点就是引入招商局集团，通过央地合作进行优势集成，并引入其他国资或民资企业进行混合所有制改革加以推进。年组建的山东省渤海湾港口集团也是以产权为纽带，按照省级统筹、地市入股、社会资本参与的方式，组建成为省级国有控股的混合所有制港口集团。

（四）改革影响

通过政企分开，进一步转变政府职能，完善港口行政管理体制，促进港口建立现代企业制度，使港口企业成为自负盈亏、自主经营的经济实体，进一步理顺港口内各方面的关系。费收管理和投融资体制改革也使得我国港口发展更加贴近市场，经营效率和水平不断提高。

港口七十年来发展和改革带来的变化非常深刻，主要体现以下方面：

港口建设与管理提升至战略高度。从第一次港口管理体制改革到如今，经过多年的建设，我国港口发展有了长足的进步，万吨级、深水码头不断增多。从图1-1和图1-2可以看到建国以来，港口泊位数量和货物吞吐量发生的巨变。

第二，行业垄断程度有所降低。根据贝恩的企业市场占有率标准，通过主要港口货物吞吐量指标来计算我国港口市场集中度。

以全国主要港口的吞吐量作为基数，选取八大主要港口（上海、宁波舟山、广州、天津、青岛、秦皇岛、大连和深圳）作为分析对象（表2），其结果如图2所示，我国八大主要港口的市场集中度趋势在下降，从年的0.下降到年的0.，“一港或几港独大”的垄断格局正在被打破，但一些主要沿海大港的寡头垄断地位在长期内还是难以改变。

图2我国港口市场集中度趋势

但同时也带来一些不适应，主要体现在资源过剩、盲目建设等方面。

一是地方建设和中央统筹有时难以协同。地方政府出于对地方利益的追求，常常“舍弃”了对宏观港口布局规划的考虑，忽略对全国港口分工的统筹安排；有时甚至为地区政绩需要，盲目重复建设，产能超过市场需求。

二是地方港口建设的自身局限性。一方面港口吞吐能力不足，尤其是大型专业化泊位和深水泊位等基础设施不足；另一方面，地区间重复建设、港口结构性矛盾依然突出，导致在港口建设中过度投资和投资不足并存。

三是行业内、地区间的恶性竞争问题较为严重。为争夺货源，地区之间的港口不惜以倒贴、亏本等违反经济规律的行为进行杀价，利用政府补贴和“支持”变相地来吸引货源，从而造成地区港口间的恶性竞争。

四是政府在港口建设和维护投融资上的负担仍然较重。我国在港口投融资上“大头”上仍然依靠政府，一些地方政府不仅要面对改制后的人员安置、社保等资金，还要承担港口建设和维护上的筹资工作，尤其是在公共港口上的建设上显得有些捉襟见肘。

（五）港口资源整合的经济效应

随着国内外市场需求环境和信息技术的发展和改变，港口资源整合正在推动区域经济发展进入新阶段，不仅重构相关经济主体关系结构、重塑沿海区域产业经济结构，而且正在对接内陆港口编织全程物流网络、整合信息资源打造港口平台经济以及助推区域经济一体化的发展进程。

一是临港产业经济结构重塑。各沿海区域正在通过港口资源整合，形成港口群综合合力，推动石化、电力、船舶制造等高端装备制造业发展，并不断拓展供应链的上游、中游和下游及横向的延伸发展，不断深化港口价值链，培育港航新业态。资源有效整合后的港口群，正在从规模扩张型的运输枢纽转变为提供高附加值增值服务的港口综合经济新业态。

二是助推区域经济一体化进程。沿海港口群资源整合意味着原来单个城市和港口的单兵作战正在转向区域范围内多个港口城市的协同发展。通过厘清区域内各港口的功能定位，统筹规划区域内各港口产业及港区空间布局，提高区域内港口组合效率和整体优势。实现港口群从提供综合物流生产服务，向促进临港产业升级、城市拓展和区域协调发展的方向转型。在这过程中，不断深化临港产业价值链延伸，循着“港—产融合”→“港—产—城联动”→“港—产—城—区域协同发展”的路径前进。

开放的两大方面

（一）港口开放成为发展转折点

港口开放是我国港口发展的转折点，自80年代以来，我国港口对外开放的口岸不断扩大，从沿海到主要内河沿岸逐步推进。

据统计，年全国仅有18个港口对外开放，而目前开放的港口增加到个以上。

值得注意的是，在我国海运市场开放后，其中有70%左右的普通货类和集装箱外贸货物是由境外航运公司承运的，而水运港口每年完成外贸进出口货物占全国总量的90%，其中外贸出口的65%由外资或合资企业产生，开放成为我国港口发展的转折点。以集装箱为例，从表3可以看出，开放后的第一个十年，我国集装箱业增长倍速达37.3，之后便步入平稳的增长，逐步实现了从“追赶者”向“竞争者”或“领跑者”的转变。

（二）外资进入对我国港口发展的机遇

为了弥补发展资金的不足，我国于90年代初就开始引进外资，参与国内港口等基础设施的建设，同时为了限制外资控制涉及国家经济命脉的行业，原则上政府规定境外投资者不能控股我国公共码头。

从年4月1日起，取消港口公用码头中方控股的要求，外资对港口类的企业参股的比例可以提升到51%以上。并且，随着港口开放不断深入，除了设立新的港口企业外，通过收购港口企业现行股权，来参股或控股已有的港口企业是外资涉足我国港口业的新的选择。由此引发了大批外资到中国港口业来“淘金”的热潮。

从发展机遇上看，一是扩大港口建设资金来源，引进先进管理经验；二是填补我国港口建设资金空缺，优化资本结构；三是在一定程度上增加我国港口的吞吐量；四是提升我国港口的管理水平；五是提高我国港口在业内的知名度。

（三）经贸问题等保护主义带来的挑战

年中美经贸问题不断升级，外部环境不确定性增大，但在国内经济总体稳定，市场多元化战略积极落实，稳外贸政策显效，以及“抢出口”等因素的共同带动下，我国对外贸易实现快速增长。

当前中美经贸问题对港口生产的影响有限、风险可控，各港口的集装箱吞吐量增速保持相对稳定水平：

一方面是因为中美产业链紧密相连，双边经济结构互补性较强；

另一方面是因为国际贸易签订的进出口企业合同一般会长达数月或者更长时期，加征关税后，已签订的合同大多继续履行，甚至企业提前备货、出货，对双边贸易起到支撑作用，削弱了经贸问题的影响。但实际上对部分美线港口还是有一定影响的，因中美经贸问题，大连港、天津港、青岛港等港口或多或少撤掉一些美国航线，尤其是青岛港年撤掉了4条美国航线。

我国港口发展之路任重而道远

七十年来的发展使得我国港口行业更加成熟，改革和开放仍将是主题。

在“一带一路”倡议以及自贸区政策带动下，港口面临新一轮的发展机遇。

“1+3+7+1”自贸区格局形成。年上海自贸区成立，年扩展到广东、天津、福建，年辽宁、浙江、河南、湖北、重庆、四川、陕西7个自贸区成立，年党中央国务院决定支持海南全岛建设自由贸易试验区。

随着改革开放继续深化发展，自贸区甚至自贸港政策将会对港口发展起到重大的推动作用。上海自贸区将进一步扩建，或将有更高水平的开放政策，值得期待。深化供给侧结构性改革重点方向为“巩固、增强、提升、畅通”。

在交通运输领域，即补短板、降成本，优环境、强服务，抓创新、增动能，提效率、促融合。

沿海港口在加强航道、集疏运等基础设施建设，有效降低物流成本，进一步规范、降低港口收费的同时，进一步优化营商环境，提升港口服务水平，进一步挖掘新技术在港口行业的应用，有效提升港口生产效率和水平，促进海铁联运等多种运输方式融合发展。

来源：交通运输部科学研究院罗凯

编辑：盐田港集团

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